全面系统推进城市综合交通体系建设

李佐军 田惠敏

城市综合交通体系是可持续交通体系的重要组成部分，是城市内各种不同交通运输方式的有机结合，包括公共交通、私人交通、非机动车交通和步行交通等，体现在城市道路规划、公共交通系统、交通管理和交通安全等各个方面。“建设安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的可持续交通体系，是支撑服务经济社会高质量发展、实现‘人享其行、物畅其流’美好愿景的重要举措”。城市综合交通体系在实施城市更新行动，促进城市更加健康、安全、宜居，组织城市高效安全可持续运行，促进城市和区域经济社会发展等方面，发挥着重要的基础性先导性作用，对于促进城市经济社会高质量发展、满足人民群众美好生活需要，具有十分重要的意义。

城市综合交通体系是民生工程、发展工程，不仅是城市运输的基础，也是城市经济、社会和环境的重要组成部分，具有多样化、复杂化、高效化和信息化的特点。多样化，体现在城市综合交通体系由各种不同的交通运输方式组成，包括公共交通、私人交通、非机动车交通和步行交通等，每种交通方式都有其独特的特点和优点；复杂化，体现在城市综合交通体系中包括了各种不同的交通方式，每一种交通方式都有其特有的规律和条件，例如公共交通需要有规划的路线和车站，私人交通需要有规划的道路和停车场等；高效化，体现在城市综合交通体系需要确保交通运输的高效、安全和舒适，能够满足市民的出行需求，提高城市交通运输的效率和质量；信息化，体现在城市综合交通体系需要借助现代信息技术实现交通信息服务和管理，包括实时交通信息服务、智能交通管理、出行安全保障等。

在我国城镇化进程中，城市交通基础设施系统的框架和格局基本确立。数据显示，2022年年末，全国城市已建成轨道交通9575.01公里，同比增长11.71%；全国城市道路面积108.93亿平方米，同比增长3.39%；城市道路长度55.22万公里，同比增长3.7%。2022年城市人均道路面积19.28平方米，比上年增加0.44平方米。

然而，随着城市化进程的加快，城市由增量到存量发展的转型期，城市交通问题变得越来越突出。出现了诸如通勤耗时过长、道路交通拥挤、公交系统发展乏力、慢行交通环境品质不高、轨道建设与城市开发脱节、共享交通发展无序、设施老化安全性降低等一系列具有一定普遍性的问题。城市综合交通体系在统筹规划、协同发展、精细治理、服务质量等方面，与新发展阶段城市高质量发展的要求还不适应。因此，城市综合交通体系的设计与优化，将成为城市交通规划的重要课题。随着社会发展和科学技术的进步，城市交通系统与城市空间结构、土地使用、交通行为、智能服务、生态环境和运行控制等方面的统筹发展，将成为城市规划、建设和治理的重要内容。

1963年发表的布坎南报告指出，在大城市中，不能单纯的依靠小汽车来解决交通问题。城市客运交通状况受客流需求和城市道路供给控制，而供需是否能平衡取决于所选择的客运交通系统结构。一个合理的客运交通系统能保证城市交通顺畅，人们平等的使用道路，不然则反之，而合理客运交通系统形成的关键在于主导交通工具的选择。新加坡和中国香港的城市交通建设的经验值得借鉴。新加坡强化交通规划对城市发展的引导作用，发展以公共交通为导向的交通系统，有效控制城市交通需求增长；中国香港的公共交通引导城市发展（TOD）是其交通成功的关键，严格的交通管理是其交通得以顺畅的重要保障，香港还采取高科技使得交通管理更加高效，严格限制私人汽车发展，“地铁+物业”模式促进地铁发展。

为了促进城市综合交通体系建设，国家相关部门相继出台了多个管理办法和标准。住房和城乡建设部2019年3月颁布实施的《城市综合交通体系规划标准》（GB/T51328-2018），较之1995年的颁布实施的《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95），实现了三个方面的转变：一是转思路，调整规划目标与路径，由满足需求的设施建设转向保障城市正常运行与交通优先；二是转方法，增量时代满足需求靠建设扩能力，存量时代保障城市效率靠活动组织和活动方式调整，由“做蛋糕”（生产能力）向“分蛋糕”（公平与激励）转变；三是转标准，由粗放的“一刀切”向精细化、多样化（因地制宜、因人制宜）转变。

2023年11月27日，住房城乡建设部印发《关于全面推进城市综合交通体系建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出到2025年，各地城市综合交通体系进一步健全，设施网络布局更加完善，运行效率、整体效益和集约化、智能化、绿色化水平明显提升；到2035年，各地基本建成人民满意、功能完备、运行高效、智能绿色、安全韧性的现代化城市综合交通体系。《指导意见》从科学编制并实施城市综合交通体系规划、推动城市交通基础设施系统化协同化发展、促进城市交通基础设施安全绿色智能发展、强化组织保障等方面提出相关举措。

《指导意见》的出台，能够加快构建系统健全、功能完备、运行高效、智能绿色、安全韧性的城市综合交通体系，为打造宜居、韧性、智慧城市提供坚实支撑。下一步，要把牢城市定位，顺应群众期盼，坚持各省市协同、精准施策，着力做好“硬联通”“软联接”两篇文章。

全面系统、高品质推进城市综合交通体系建设，是建设可持续交通体系，实现交通强国的重要举措。具体来说，需要做好以下四方面的工作：

第一，以规划为引领，建立“1+3”城市综合交通体系。《指导意见》的核心内容以城市综合交通体系规划为指导，开展“快速干线交通”“生活性集散交通”和“绿色慢行交通”三个专项建设行动为主要途径，着力打造“1+3”城市综合交通体系（“1+3”城市综合交通体系是统筹城市各类交通基础设施建设、提升交通服务效率与水平、引导和塑造城市合理空间结构、支撑城市经济和社会发展的行动指导），突出从设施建设到品质服务的转变，从城市交通使用者的视角全面推动城市交通的高质量发展。

第二，以建设为依托，提升城市综合交通体系品质。以提高城市综合交通体系建设的全生命周期品质为指导，以提升设施建设的效益和效率为目标，把联网、补网、强链、塑点作为建设的重点，着力提升设施品质。结合城市发展和城市更新行动，以城市交通专项体检为指导，开展城市道路设施提品质、补短板工作，提升城市交通基础设施系统稳定性，重点关注城市道路智慧化升级改造以及停车场和充电设施的建设。

第三，推动基于多元化应用的道路智慧化改造，加快城市交通基础设施数字化系统建设，建立数字化道路交通设施基础。以多功能智慧杆柱建设为突破，结合城市更新、老旧小区改造、道路改造等需求，促进道路智慧化升级改造。加快推进老城区、老旧小区停车设施建设，因地制宜通过扩建和新建停车设施、内部挖潜增效、周边停车资源共享规范停车管理等手段，有效增加停车设施规模，提升泊位使用效率。提升重点区域停车设施水平，合理满足学校、医院、大型综合交通枢纽、旅游景区等重点区域的停车需求。加强交通和能源等网络型基础设施建设，完善交通能源设施与城市空间的协同发展，因地制宜推进充电基础设施建设，积极支撑新能源汽车的快速发展。

第四，以治理为保障，改善城市综合交通体系效率。加强城市道路交通监测平台建设，有效提升城市交通治理水平，切实改善城市交通运行效率。定期评估城市道路交通基础设施运行情况，结合设施建设指标和运行服务指标建立综合评价指标体系，综合评估城市交通基础设施的建设和交通运行服务情况。可优先开展城市道路、轨道交通、充电桩、停车设施等相关平台的建设。探索基础设施建设决策辅助智能技术和解决方案。探索基于交通基础设施监测评估的智能决策技术，构建基于交通基础设施监测、评估的决策辅助模型及系统。借助数据挖掘、云计算等新型技术手段，提升城市交通基础设施规划、建设决策的精细化、科学化水平。

（李佐军：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员；田惠敏：国家开发银行规划研究院副研究员。）